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张千帆:邓小平“南巡”二十周年反思

作者:张千帆 来源:《领导者》杂志 发布时间:2012年03月16日 点击数: ( 字体: )

  一、引言——改革的条件和规律
 
  1992年1月,邓小平先后巡视深圳、上海等地并发表“南巡”讲话,重新启动了八九事件后全面停滞的改革。此后十余年,中国朝野乃至世界各国对“南巡”的意义几乎是清一色的肯定。直到近年,“南巡”后改革的效果越来越呈现出两面性:一方面,经济高速发展,政府财力急剧扩张,城市化和基础建设规模不断膨胀;另一方面,“国进民退”、官僚腐败、强征“血拆”、贫富差距、生态破坏、资源浪费等问题越来越严重。经济改革确实给中国社会松绑并带来活力,但同时也极大增加了质疑改革的正当性,缅怀改革前的“平均主义”时代,也促使越来越多的人重新反思和评官员的寻租资源并刺激官员的寻租积极性。改革的两面性致使少数左派精英和“草根”人士价“南巡”的意义,并探索中国今后的改革道路。
 
  笔者曾撰文论证,“改革”未必是一个不证自明的褒义词。即便在不断通过政治与法治途径改革的民主国家,也完全可能因为政治精英和社会大众的认识偏差而发生倒退。在威权国家,由于社会大众不能通过周期性选举等机制迫使政治精英对自己负责,制度流弊甚多,社会迫切需要对大众有利的良性改革,但是恰恰在这样需要改革的国家,良性改革往往推行不下去,甚至上不了议事日程,从而使改革陷入无所不在的“可行性”困境。事实上,如果说良性的改革不可行,那么可行的“改革”往往非良性;换言之,改革未必是“改良”,而完全可能“改恶”。
 
  纵观各国改革经验,一个国家的良性改革需要至少符合两方面条件。首先,改革必须是在社会大众的适度参与下进行的,平民百姓至少有权对损害自己利益的改革说“不”。其次,政治精英足够开明或“好心”,欢迎(至少容忍)大众参与,并在社会压力下为了长期执政利益而自愿推行良性改革。当然,也存在一种幸运的可能,那就是在没有任何实质社会参与的情况下,统治者自觉推行对大众有利的改革。这种幸运固然不是绝对不可能,但统治者恩赐的机会必然是十分难得的,而且很可能昙花一现。事实上,笔者认为1989年之前的中国改革基本上可以被定性为这种幸运情形,而“南巡”的必要性本身足以说明这种幸运的改革是难以持久的。
 
  在不符合上述条件的情况下,国家就只能面临两个都不那么幸运的选择:或者不改革,或者改革,但是越改越糟。1978年之前,中国从农村到城市、从公社到国企,处处死水一潭。那时也不是没有贪官污吏,但是确实少,因为整个国家如此之穷,家家户户都生活在基本温饱的贫困线上,可贪的资本实在太少。当然,任何社会都不可能实行绝对的“平均主义”,即便在毛泽东时代也不例外。在“大锅饭”的背后,各级官员享受着只能靠特权才能接触的各式待遇。地方干部受上级领导的严格管束,但是对平民百姓的日常生活乃至生死存亡却掌握着巨大的自由裁量。即便在计划经济一潭死水的表面之下,也还存在诸多可以利用的缝隙;在生死攸关的情况下,这些缝隙甚至可以成为救命的生存空间。不要忘记,“大跃进”饿死了几千万农民,其中干部却寥寥无几;粮仓里的几把米在今天看来一文不值,当时却足以救活一家老小的性命。这就是一个小小的大队干部享受的特权!然而,改革前发生的种种“例外”只能说明一个规律:在一个威权国家,只要剩余任何可以攫取的机会、财富或资源,那么它们必然是占尽先机的大小掌权者的囊中之物;只不过在一个“一管就死”的穷国,这些资源如此之少,资讯又如此不发达,以至贫富差距看上去不那么触目惊心,而普通老百姓除了自己当月剩下多少工资之外几乎不知道这个国家实际发生的事情。
 
  改革的目的正是打破死气沉沉的“大锅饭”局面,为整个国家的发展增添活力和动力。改革的主旋律是“放权”——中央给地方放权,政府给人民放权。改革的巨轮不可阻挡地转动起来,社会每个阶层都获得了更大的经济活动自由,社会财富随之滚滚而来,但是这样马上就引来了一个问题:政府放松管制,人民创造财富,但是财富归谁所有?在政治权力格局不变的情况下,改革前的“例外”就成了改革后的“规律”:人民的财富也许会增长,但是增长速度必然远远比不上政府官员和一切有能力接近并分享权力的既得利益集团。这是九二“南巡”奠定的基本格局,也是中国改革今后面临的难题。
 
  二、良性改革如何可能
 
  1.一次改革还是“二次改革”?
 
  加拿大维多利亚大学的政治学教授吴国光曾提出“二次改革论”,认为1978~1989年和1993年至今的改革是在目的、性质、动力、结果都完全不同的两次改革(参见其“改革与‘二次改革’”,《二十一世纪》2004年6月号)。其中一个值得关注的事实是,政府官员对待两次改革的态度根本不同。1978年,以小岗村村民为代表的底层民众和中央改革精英联手推动于国于民有利的良性改革,却在各级地方遭遇“中梗阻”;各级官员对改革普遍缺乏积极性,甚至通过种种“对策”消极怠工,变相阻扰中央政策的实施。相比之下,1992年重新启动的改革却激发了各级官员前所未有的兴趣和热情;从征地到“旧城改造”、从招商引资到修桥铺路,官员俨然从改革的障碍摇身一变成为“发展”的动力。
 
  为了验证改革阶段论,笔者专门查阅了历年中央文件和政府工作报告,试图发现区分两次改革的不同执政思路。然而,虽然笔者也同意肇始于1978年的改革应分为两三个阶段,而且不同阶段的改革动力和效果截然不同,但是除了党政分离之外,并未发现本质不同的改革思路或制度设计。因此,笔者的基本判断是1978年至今的改革在整体上是连续的,只不过到1989年尚未来得及全面展开国企改革等核心内容,而“南巡”讲话的主要意义在于重启计划中尚未进行的改革。当然,时过境迁,1992年至今的“二次改革”确实是在不同的政治环境下发生的,但是其目的与初衷和早先那场被中断的改革似乎并无本质区别。
 
  首先考察近年来饱受诟病的“政绩”体制及“GDP思维”的由来,因为一般认为,政绩体制是造成“GDP思维”、盲目“发展”及征收拆迁引起的众多社会冲突的重要根源。这套自上而下的官员控制机制当然是中国自古以来就有的,并非1949年的独特发明,更不是“南巡”后体制的产物。事实上,早在1979年,中央组织部就发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》。当然,那个年代的干部标准带有一定的意识形态成分,考核范围除了工作实际成效外,还包括政治思想、组织领导能力、“民主工作作风”等事项。但是到1983年,中央召开全国组织工作会议,规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容,而重点是考核具体工作实绩,从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年,中组部出台了极为系统的《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》,详尽规定了干部考核的程序和内容,工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数字化指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责,同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”,最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价,评价等级分为‘好’、‘较好’、‘一般’、‘较差’四档”。由此可见,这套自上而下的政绩管理体制和以GDP为中心的发展思维早在1989年之前即已系统形成。
 

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