议政制度轨迹：政协为何无监督政府之权

作者：苏永通王钟的来源：《南方周末》发布时间：2011年03月10日点击数： ( 字体：小大 )

【导读】1980年，邓小平在一个文件上批示：不要把政协搞成一个权力机构，政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。

1988年3月28日，人大代表黄顺兴在七届全国人大一次会议上公开发表反对意见，

这是全国人民代表大会历史上首次出现的不同声音。（贺延光/图）

人大代表人数过多，高层早就意识到。1979年修改选举法时，时任全国人大法制委员会主任彭真说，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题，“形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发挥民主”。

坐在人民大会堂万人大礼堂的三层，只有用望远镜，才能看得清台上人的样子。这是全世界规模最大的议政现场，近3000名人大代表，2200多名政协委员，以及几千名记者济济一堂。

全国人大和政协，政治属性不同，前者为最高国家权力机构，后者为统一战线组织，但始终交汇在一起。1949年召开的“新政协”承担了临时国会的功能，直至1954年一届人大召开；1959年，政协三届和二届人大先后召开，形成“两会”同步现象。

1977年后，“两会”还与党的会议，从开会时间到议题，更紧密地联系在一起，特别是党代会所决定的国家大政方针及人事安排，与隔年年初召开的人代会议题和选举形成呼应。

“党代会——政协——人代会”，勾勒出中国式民主的基本逻辑：党是国家的核心领导力量，与民主党派实现“协商民主”，通过人大完成合法执政程序。

从历史经验来看，“两会”最为“生动活泼”的时候，往往是党内民主最好的时候。

前苏联建议中国尽快召开人代会

“三权鼎立”的议会制一开始就被作为剥削阶级的制度产物而否定。在中国的人大制度下，没有朝野之分，不轮流坐庄。

薄一波曾回忆，1949年初，毛泽东对来访的苏共政治局委员米高扬说，议会制度在中国彻底丧失威信，从袁世凯、曹锟直至蒋介石的国大均失败了。

中国共产党会建立一个怎样的“新中国”，并没有太多令人意外的地方。毛泽东在当年的多篇文章中，都明确国体是“人民民主专政”，政体是“民主集中制”，并直接指明是人民代表大会制度。

“新中国”的政权建构，基本以前苏联为模板。1949年9月召开具有临时国会功能的政协会议，其中确定的一个目标是通过普选召开人民代表大会，按新政协三年任期，时间大概为1952年底。不过，由于新政协声誉和地位等考虑，中共决定先开第二届政协会议，而把人代会延至3年后。

斯大林则建议中国尽快召开人代会。1952年，他对到访的刘少奇说，没有选举和宪法，新政权会遭到合法性攻击(见中央文献出版社公开出版的《建国以来刘少奇文稿》第四册)。

最终，由于自然灾害等因素，一届人大终于在1954年举行。

“两会”上的党派

在第一届政协产生的中央人民政府成员中，最显著的特点是“联合政府”，主席为毛泽东，6位副主席中，有3人为民主党派或无党派，56名委员中，民主党派无党派为29人。

第一届全国人代会后，各民主党派领导人和民主人士不再担任国家副主席或国务院副总理，而集中到人大常委会。刘少奇当选首任人大常委会委员长，13位副委员长中，有8名民主党派无党派人士。

毛泽东指出，人民代表大会制的政府，仍是统一战线的政府。国务院35个部长、主任中，党外有13人。

第一届人代会召开，政协的性质乃至存废，曾引发第一次有关“两院制”的讨论。有人主张它应具有国家权力机构性质，但也有人认为它没必要再存在。毛泽东拍板的意见则是，政协有必要存在，但不是权力机关，否则就“一国二公”。

毛泽东将政协定位于统一战线组织，任务是协商国际关系，商量候选人名单，提意见，协调民主党派团体关系，学习马列主义等。

从“联合政府”性质改组而来的政协，保留其党派特色，其中还包括中共以及很特别的“无党派”；而人大则以选举地区为基本单位，各省、自治区、直辖市都统一组团参会。

党派色彩在人代会上则被淡化。1989年通过的全国人大议事规则，没有规定党派有提案权。时任全国人大法律委员会副主任张友渔认为，党派不是国家机关，不宜以它的身份向最高国家权力机关全国人大提出议案。

1980年五届人大三次会议决定修宪后，一院制或者两院制的讨论再次激活。宪法修改委员会秘书处也作了研究。有人(比如胡乔木)主张按行政区划设地区院，按行业界设社会院；另一种意见则坚持一院制。

后来，两院制未被采纳。邓小平说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。中央文献研究室编辑出版的《邓小平思想年谱》披露，1980年，邓在一个文件上批示：不要把政协搞成一个权力机构，政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。

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