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郑永年：中国外交的内部要素改革
美国是民主的典型，但美国的外交是高度集权的。如果中国所提倡的公共外交，演变成外交领域的“泛民主化”，那么损害的必定是国家利益。
既然外交是内政的延伸，要有效应付外部外交环境的挑战，首先就要改革内部环境。内部环境包括很多方面，其中最主要的有决策者对外交的政治重要性的认知、外交的决策结构和社会环境。
外交是国家间的事情，但对外交的政治重要性，每一个国家的认知是不同的。不同的认知导致不同的决策结构和社会环境。在今天的中国，最令人遗憾的是对外交的政治重要性的认知不足。在外交认知上，自近代以来，中国总体上来说经历了几个主要的阶段。
中国尽管是个文明古国，具有数千年的历史，但外交的历史并不长。在清朝之前，中国并没有一个类似今天“外交部”那样的机构。传统上，中国人把自己视为是世界的中心，“世界”只是中国的延伸。中国在和其所知的外在世界打交道的过程中，也发展出了“朝贡体系”，朝廷也设置了机构来接待“朝贡”来使，但这并非近代意义上的“外交”。在西方列强来到中国之后，中国的精英才开始发展出国际观来。中国传统形式的国家，无法应对自西欧产生的近代形式的国家，中国的精英才开始学习西方，包括外交。清朝设立近代形式的“外交部”，算是中国制度近代化的一部分。但即使这样，外交也并没有赋予足够的重要性。大概外交是个比较麻烦的领域，统治者中没有人才想去碰它，甚至可以回避，总是派一个无足轻重的人物来掌握外交。等到外交方面出了像鸦片战争那样的大事情，皇帝才会派一个“王爷”之类的人去处理。
更为重要的是，在帝国主义时代，中国的“外交”很难说是真正意义上的外交。顾名思义，“外交”就是要“走出去”和其他国家交往，在国际舞台上追求自己的国家利益。大清帝国的“外交”是在自己的国土内部进行的，主要是抵御或者减缓西方帝国主义对中国的蚕食。最典型的就是李鸿章在中国的土地上进行的“大外交”。作为外交家，李鸿章直到今天仍然为人们所敬佩。没有他的“大外交能力”（即在各帝国主义之间的周旋），中国有可能早就成为西方或者日本的殖民地，而非后来毛泽东所定义的“半殖民地”了。不过，“弱国无外交”，李鸿章的“外交”天赋并没有能够阻止帝国主义对中国的蚕食。李鸿章自己也感叹，当时的清朝已经是一间“破屋子”，他仅只是一个“裱糊匠”而已，无力回天。
“大国小外交”的格局
清朝解体之后，中国走上了重建国家政权的漫长的历史过程。从孙中山到蒋介石到毛泽东，各派政治力量都和其他国家（主要是西方和日本）建立了不同形式的关系。其间，国民党政权也曾经有过可歌可泣的外交历史。但总体上，因为国家力量的弱小，中国并没有得到多大的“外交”空间。在很大程度上说，中国是作为西方国家（尤其是美国）的一个“工具”而被给予了一些外交空间。直到1949年中华人民共和国成立，中国才开始真正意义上的外交。不过，当时外交的主要目标也并非是“走出去”，而是求生存，即一个恶劣的国际环境下，求得新生的人民共和国的生存。由周恩来亲自来掌握外交，足以说明外交的重要性。也正因为如此，周恩来总理才树立了“外交无小事”的外交意识。改革开放前，中国所有的外交领域的突破，无论好坏，都是在毛泽东和周恩来这样的人物亲自抓的情况下发生的。
无论是内部还是外部，今天的中国外交环境完全是一个全新的局面，所可利用的各方面的外交资源已经今非昔比。在李鸿章时代，“弱国无外交”，但今天的情况又如何呢？很多人说是“大国小外交”，就是说国家越来越强大，但外交格局则越来越小。
本栏前面几篇也系统讨论了今天中国外交局面所面临的内外环境。外交格局过小，首要的原因在于没有给予外交足够的政治重要性。在很大程度上说，中国的外交思维，还仍然停留在李鸿章时代的“抵御性”外交和毛泽东时代的“求生存”外交。从前中国缺少外交资源，现在是大量浪费外交资源，或者很多资源被闲置着没有被动员起来。这主要原因在于对外交的政治重要性认识不足。
在经济上，中国现在是世界上第二大经济体，其经济的半壁江山也与世界经济高度互相依赖，生产什么、消费什么，都会对国际社会产生巨大的影响。在其它方面，包括军事、战略、文化等等也是如此。中国的一举一动都会导致国际社会的高度关注。不过，所有这些并没有反映在政治上。
大外交需要体制的支撑
外交的政治重要性并非抽象。尽管中国领导人也一再强调外交的重要性，但这种认知并没有反映在机制上。本栏之前论述过中国缺失横向整合和纵向整合的机制。尽管外交利益多元化、声音多元化、决策角色多元化，但中国并不存在一个类似于美国那样的“国家安全委员会”来统筹外交事务。在任何国家，除了总统（总统制）和首相（内阁制），外长和财长最为重要。美国的国务卿在正式的行政系列上的位置是第三，实际上的位置是第二。中国的外长不知道出于第几位？但很显然，外长只不过是众多外交角色中的一个，并且其行政级别并没有较其它角色高。外长在政治系统中的等级不够，权力不够，其他国家就会对其不那么重视。更重要的是，在和外国打交道过程中，很多本来应当抓住的机会往往流失掉。
要实现“大国大外交”，中国首先必须具有一个大外交的制度结构，没有这样一个结构，小外交的局面还是继续。如何改革体制？从体制运作的角度来看，中国的体制类似于俄罗斯或者法国半总统制的体制。也就是说，中国的国家主席和总理之间的分工，类似于这些国家总统和总理之间的分工，国家主席和总统都是掌握外交权的。当然，中国的国家主席的权力，主要来自于总书记兼任国家主席这一事实。如果意识到体制的这个特点，中国至少有两种相关的制度选择。一是改革目前的国家外事领导小组，设立“国家安全委员会”，使得这个组织变成一个实体。国家外事领导小组尽管由国家主席（总书记）担任，但因为这个组织是个虚体，难以拥有重大的外交决策所需要的资源。“国家安全委员会”这个设想在1990年代末有过，也进行过一些论证，但至今没有落实。中国作为一个崛起的大国，并且外交至于中国内政的重要性怎么说也不会过，设立类似这样的一个大结构势在必行。
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