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袁世凯与国民党：两极合力摧毁了民初的宪政
其次，制定过程在程序上有没有不当之处？
《临时约法》是1912年2月6日开始审议，3月8日通过的。2月12日，清帝宣布退位；13日，孙文辞职，推荐袁世凯继任；15日，袁世凯当选临时大总统。审议开始后，袁世凯已是当选总统，却从未征求他的意见，也不由他签署公布，却授权已经被参议院批准辞职的卸任总统在3月11日签署公布，这是世界宪法史上极为奇特的现象。
再次，这个举措的后果怎样？
《临时约法》按其内容来说，要点是把已经付诸实施的总统制突然改变为内阁制，釜底抽薪，削掉袁世凯当选时按规定应该掌握的大部分权力。不过，这个文件制定非常匆忙，文件起草人学识和实践经验都不足，最后通过的文本漏洞和失误不少。综合众多中国宪政史学者的研究，主要缺陷有如下五个：
第一，名不正。
究竟是总统制还是内阁制？
它规定“临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律。”俨然实行总统制；签发这个文件的孙文1918年与参加“非常国会”的议员谈话，仍然认为：“约法规定为元首制。”但它又规定“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律，及发布命令时，须副署之。”从而任何国务员（国务总理和各部总长）均有否决总统决定的权力。可是，作为内阁制去运行，它又没有建立相应的必不可少的配套制度。诸如此类的缺陷，为日后政争埋下了祸根。
第二，没有确立公民自由的制度保障。
《临时约法》的起草人，大都是留学日本尚未完成学业的年轻人。他们勇气可嘉而学养和从政经验都十分欠缺。（后来制定《天坛宪法草案》也未克服这个弱点。其主要执笔人张耀曾，1908年考入东京帝国大学法科，不久就因病辍学，复学后辛亥革命爆发，再度辍学回国参政。）
这些20世纪初活跃在东亚最大国家的革命者，与第一部现代成文宪法——18世纪的美国宪法制定者的素质差距实在太大了。他们没有认识到自由对人类发展的关键作用，没有像美国先驱们那样在宪法上写上：
“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版的自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”
他们跟在日本人的屁股后面照搬大陆法系，在列举一堆“人民得享有下列自由权”之后，加上一条“得依法律限制之”的尾巴，从而为执政者制定剥夺公民自由的恶法打开后门，让此后的中国史平添不知多少苦难和血泪。
与此同时，它没有解决一个重大问题：如果行政当局肆意侵犯公民的自由，甚至拘捕公民，受害者通过什么途径保护自己？《临时约法》一公布，留英归来的法律学者章士钊就尖锐地提出这个问题。他建议应该仿效英国建立人身保护令制度，权利受到侵犯的公民或其亲友，可以向法院申请人身保护令，强制有关机关把被拘留者移送法院，依法审查拘捕是否合法和依法办案。
第三，国会与总统没有互相制衡的制度，是一个残缺的内阁制。
早就有学者指出：
“盖纯粹内阁制中有两权焉：一为不信任案通过权，一为解散国会权。前者为国会借以监督行政之利器，后者为内阁抵抗国会诉诸人民以求公判之唯一途径。……而《临时约法》皆无之，不可谓非《约法》之大缺憾。”
由于行政当局没有国会解散权，国会议员肆无忌惮，随之而来的是两大恶果：一是行使职权时不顾后果，一意反对。另一是自身的腐败愈演愈烈，最终以曹锟贿选的丑剧宣告自己的灭亡和国家更大的悲剧的开始。
第四，总统与总理各自的职权和相互关系不明确。
袁世凯可以利用“临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律”的规定，指挥一切。而袁世凯逝世后，段祺瑞当总理，也可以迫使黎元洪沦为盖章总统。当黎氏心有不甘，冀图反抗的时候，总统府和国务院权力之争的终于导致张勋复辟。黎氏之后，府院之争也史不绝书，成为民国乱局的一大根源。
第五，没有建立违宪审查制度。
可能原先的估计，正式宪法很快就要制定，没有考虑会出现很多复杂的情况，根本没有提及违反《临时约法》的争议如何解决。等于建好一座大厦，却没有配备消防设施。
说到底，这是革命幼稚病发作，冀图设计一个连环计，把一手交出去的权力，换个手要回来。革命派要按照自己的意图造法，限制和剥夺袁世凯的权力，但匆忙赶工，造出一座粗陋、简易经不起翻腾的舞台。后果是弄巧反拙，不但革命党人继续掌权的愿望没有实现，国家却从此进入多事之秋！
这些失误，一直影响民初政局的发展，直到1928年国民党夺取全国政权为止，是各项纷争的制度原因。
第二招是制造一个国家两个临时大总统并行运作的体制。
2月12日，清帝下诏退位。13日，孙文向临时参议院辞职获准。15日，临时参议院选举袁世凯为临时大总统；3月6日，临时参议院同意袁世凯在北京就职；3月10日，袁世凯在北京宣誓就职并电达南京临时参议院。按照法理，从3月10日起，大总统的权力应该完全由袁世凯行使。孙文解职，已是一介平民，不应再干预政事。
可是，1912年，3月10日至4月1日，孙文继续签发了138件法令、指示和文告。临时参议院的决议本来应由现任总统袁世凯签字公布，孙文却越俎代庖，造成不应有的混乱。《临时约法》是3月11日由他签字公布的。4月1日，他还签字公布《参议院法》。唯一根据是“前由参议院议决统一政府办法第六条，孙大总统于交代之日始行解职。” 而同一时间，已经上任的大总统袁世凯也不断签发政令，甚至类似的政令也是你发一个，我也签一个。当时，电报在中国已经运作多年，两地距离，完全不妨碍由现任大总统签发文件，何况检查孙文此时签发的文件，绝大多数都不是紧急政令，完全可以送到北京去让袁世凯签字。说到底是出于对袁世凯的戒备，不惜践踏法治常规，密织法网，让袁氏的手脚不能自由伸展。
第三招是参议院和国会处处限制、阻碍政府的正常运作。
议会应该立法和监督政府的运作。为了国家健康发展，朝野双方分权制约、批判与合作并举，这是现代政治的天经地义。民主政治起步阶段，一个占有多数议席的政党更不应该离开正轨，不分青红皂白事事作梗，轻则耽误国事，重则招致不应有的反弹。不幸，同盟会和国民党走入了这个偏门小径，而《临时约法》没有赋予议会制政府通常具有的议会解散权，只能眼睁睁看着议会为所欲为，却无法诉诸选民作最后的裁决。
突出的事例是1913年的2500万英镑“善后大借款”。
一个无可辩驳的事实是：当时财政混乱，赤字大量增加。不借外债，政府机关无法正常运作。由于低微的工资也无法正常发放，各地不断发生兵变。1912年4月，临时政府刚从南京搬到北京，宋教仁在对记者的谈话中就说：
“现在问题，以军队、财政为最急。整顿军队必先整理财政……民国将来不但本年须借债，从此六七年中均不可免。”
焦点是这次借款合不合法？1913年4月24、26日借款合同草签和正式签订后，国民党掀起风浪，说这次借款没有经过国会讨论，是非法的；此后几十年间，一些政治人物甚至史家也认同此说，甚至认为条件苛刻，是袁世凯政府“卖国”的罪证之一。也有一些史家，揭示历史真相，为袁世凯和当时经手的财政总长周学熙辩诬。
其实，1913年5月2日，袁世凯发出咨文给众参两院，已经清楚说明这件事的来龙去脉：
“上年九月间，曾经国务会议拟定借款大纲，于十六、十七两日赴参议院研究同意以为进行标准。唇焦舌敝，往复磋磨，直至岁杪，合同条件，大致就绪。当于十二月二十七日出席参议院，先将特别条件逐条表决，正拟定期签字，该团忽以原议五厘利息……要求增加半厘，只得暂行停议……赓续磋商，尚幸稍有进步。利息一届，该银行团允仍照改五厘，其他条件亦悉如十二月二十七日通过参议院原议。事机万变，稍纵即逝……遂于二十四日与该银行团双方签订草合同，复以二十六日签订正合同……查此项借款条件，业于上年十二月二十七日由国务总理暨财政总长赴前参议院出席报告，均经表决通过，并载明议事录内，自系当然有效。”
与此同时，财政部就将全部合同和附件公布，并发出布告说明事情的原委：
“合同内容，上年九月间，先经国务会议决定借款大纲五条，于上年九月十六、十七两日出席参议院协商，取得同意，本此标准，迭与银团磋商，始终不越大纲范围之外。”
条件谈妥、合同拟好后，又于“上年十二月二十七日，偕总理出席参议院报告全文……是合同全体均经通过，载明前《参议院议事录》第三册中。现在签字的合同悉与上年通过之条件相同”。
事情经过清楚、确凿，善后大借款既有必要，又完全合法。执行上一届议会（临时参议院）的决议，没有必要提交下届国会再讨论。
1913年第一届国会召开后，国民党诬指1912年临时参议院正式决议的事项为不合法，显然是不足为训的党派斗争伎俩。
国民党恃自己在国会占有多数议席，通过决议：
“众议院通过一个决议，大意说：借款并不反对。惟政府违法签约，送本院查照办理，本院决不承认，应将合同咨还政府。”
接着又火上加油，国民党议员邹鲁出面发起弹劾：
“在政府借口此案业经临时参议（院）表决，当然继续有效。不知契约之结，首重主体。参议院只认六国团借款，现为五国团，主体不同，则前案当然不能继续者一。六国团之借款，既公布谢绝，美国又经脱出六国团，则从前参议院所议政府与六国团借款权，既经中断，现又从新另与五国团借款，则前案更当然不能继续者二。”
其实，这份弹劾书提出的两个理由都是站不住的。
首先，主体是银行团，作为成员之一的美国退出，不影响银行团的主体地位。
其二，1912年，原有合同签字前，银行团突然提出利息要由五厘提高至五厘半，袁世凯政府坚决拒绝。拖至1913年，银行团态度转变，同意按原定的五厘办理，经临时参议院同意的合同条款没有任何变更。显然，这是原有交易的继续，而不是新的交易。
善后大借款数额巨大，条件苛刻，新一届议员不明来龙去脉，在国会中就这个问题提出质询完全应该。但在政府作出合理解释后，仍然纠缠不休，并不明智。应该认真监督的是这些借款的用途（原来列支的项目大体是合理的）。
为什么要在大借款问题上大做文章？著名记者黄远庸一再撰文揭示问题的实质：
“今照此法律派之主张，先以大借款坐定袁氏违法一次，则内阁不能不改组。内阁改组一次，坐定袁氏违法一次，则袁之势力及信用失坠一次。”
“逃过这一关，决不能逃过那关。然反面证明，即国党人亦暗中承认大借款之不违法也。”
“现在最激烈者，仅一孙中山。孙以反对借款通电各国，而收效相反；且颇为泰晤士所揶揄，故颇有骑虎难下之势。”
归根结蒂，是反对党极端不成熟，为反对而反对。
“弹劾案，一国政治之最大事件也……不料吾国乃视为寻常茶饭……皆动以此三字为拟议恫喝之词。政府已成朝夕打骂之顽童，议会等于三木不停之暴吏。”
“时国会与政府，几乎没有一件事不冲突，子兴（陆徵祥）因与俄使磋商外蒙古事，议订条件六项，被国会否决，愤而辞职。那时国会有无上之权，不断与政府冲突，扰攘不已。”
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