官员问责：明规则与“潜规则”——透视“特别重大事故”追责惯例

作者：苏永通房珊珊刘磊来源：《南方周末》发布时间：2011年07月29日点击数： ( 字体：小大 )

有关官员问责的种种非议，往往是因为各种或明或暗的规则纠缠不清：类似问责界限模糊，处罚理由不透明，地方阳奉阴违，甚或公然违规提拔被问责官员等问题，屡屡出现。

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7·23”甬温线特别重大铁路交通事故新闻发布会现场。铁道部发言人王勇平曾鞠躬致歉，

而此次特大事故的问责问题，广受关注。（CFP/图）

官员问责有无“死亡35人”定律？

答案是没有。

最近有网友发帖称，近年来多起事故死亡人数恰好为35 人，而铁道部最初公布死亡人数也是35人。其实，网友所列的事故案例，有一半死亡人数并非35 人（但多数多于35人），“35人”也并非问责官员的标准。

事实是，官员就算要做手脚，也会做在30 个或10 个上，而不是35个。

按照2007 年国务院出台的《生产安全事故报告和调查处理条例》，30 人以上死亡的事故，构成“特别重大事故”；此外，100 人以上重伤，或者1 亿元以上直接经济损失的事故，也构成“特别重大事故”。10人以上死亡的事故，则可定为“重大事故”。

2009 年，中办、国办印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，规定问责官员的7 种情形，其中就包括发生特别重大事故，或较短时间内连续发生重大事故。

根据南方周末记者统计，“特别重大事故”，近年来基本上都由国务院调查组负责调查。“重大事故”则往往权归地方，比如2010 年7 月南京市栖霞区发生的地下丙烯管道泄漏爆燃事故，造成22 人死亡。虽震惊全国，但调查由江苏省政府负责。

可见，死亡人数影响事故等级定性，并可能“惊动中央”，导致官员被严厉问责。由此公众难免担心死亡数字瞒报漏报，而以往事实表明，瞒报并不罕见。

事实上，有关官员问责的种种非议，往往是因为各种明规则和“潜规则”纠缠不清：类似问责界限模糊，处罚理由不透明，地方阳奉阴违，甚或公然违规提拔被问责官员等问题，屡屡出现，甚至中央部委，亦无可奈何。

“临时工”受刑罚，官员背党纪

问责则往往在事故发生之始就已启动，比如“就地免职”，往往被看作平息民愤之举。

在此次动车追尾事故发生的第二天，铁道部党组就决定，对上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职，并进行调查。

这不是最终的结果，一些官员随后可能被作党纪、政纪处分，有的人甚至被追究刑责——对相关责任人的处理意见，是事故调查报告必不可少的组成部分。不过，公众需要耐心，因为一般而言，从事故发生到国务院批复调查报告，周期大约为半年至一年之间，后者居多。

从近几年的情况来看，多数“特别重大事故”的处理顺序是：问责—党纪政纪处分—刑事处分。三者的程序越来越复杂，而惩罚程度大体可视为越来越重。

刑责自然最为严厉，安全事故主要对应刑法中的“危害公共安全罪”，适用较多的有重大责任事故罪、交通肇事罪、重大飞行事故罪、铁路运营安全事故罪、重大劳动安全事故罪等罪名。不过，多数刑罚最高只可判7年有期徒刑。

从以往的事故案例看，最终处理结果往往给人留下这样的印象：领导“记过”，普通工作人员撤职，而事故责任单位的人员和雇用的临时工被送进了监狱。

直接肇事的基层人员，多适用“危害公共安全罪”中的各类罪名，有的甚至直接因“以危险方法危害公共安全罪”获判极刑。三鹿事件中，三名参与制售含三氯氰胺蛋白粉的人员，分获死刑、死缓和无期徒刑。造成76人死亡的“平顶山9·8 矿难（2009 年）2010 年开审，开启以危害公共安全罪判处事故煤矿矿长的先例。

而官员则往往不同，这也与适用不同人群有关——问责限于“党政领导干部”，党政政纪处分则针对包括“党政领导干部”在内的“国家工作人员”，而刑事追究对象则主要是直接责任人。

但问题在于：一些领导干部或国家工作人员，可能逃过本该追究的刑事责任。据2010 年9 月《人民日报》报道，国务院法制办有关负责人说，当前行政问责过程中存在司法介入落后于行政处理、行政处理代替司法处罚、外部问责不力等现象。

“追究政治责任，不能取代追究法律责任。”北京大学教授姜明安说。不过，近几年重大事故中被追究刑责的官员越来越多，南方周末记者统计的自2008 年以来的三十多起特别重大事故中，有官员被追究刑责的大约占1/3，滥用职权、受贿、玩忽职守，最为常见。

已开庭审理的上海大火案中，就有原上海市静安区建交委主任高伟忠等4 名官员被控涉嫌滥用职权罪与受贿罪，再次印证了“事故背后往往有腐败”。

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