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中国的城市中到底有多少贫困人口？
政府的“保底”角色
城市穷人的生活和命运能否得到改善？
和世界上许多国家一样，中国政府扮演了“保底”角色。其代表就是发轫于1993年并于1997年开始实施的城市居民最低生活保障制度。
不过和所有社会保障制度一样，它从面世的第一天起就受到各种质疑。不同的人对于这一问题有不同的视角。官员与学者之间、学者与学者之间，经常出现不同、甚至截然相反的判断。
中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任韩克庆曾为民政部做过一个全国低保制度的评估，“结果显示，这个制度还是发挥了很好的作用，是一个有效的制度，但是依然存在很多问题。”他对本刊记者说。
在韩克庆看来，像绝大多数发展中国家一样，中国政府对于这一问题也非常为难：“贫困救助其实是无底洞，给政府造成很大的负担。”他说，“随着城市发展，这个缺口会越来越大，需要越来越多公共资源的投入。对这部分人，不帮助确实很困难，要帮助，政府会面临很大压力，决策起来很困难。”
而扶助人群的扩大在所难免。关信平的观点代表了许多人的意见：“我们要从低保向基本生活保障的标准迈进，也就是从救助绝对贫困人口向救助相对贫困人口迈进。提高低保的标准，我认为合理的标准是贫困救助达到总人口的5%以上，可以到7%或者8%，不要超过10%。”
这就不得不牵扯到资金的问题。
在城市低保方面，关信平说，资金筹集已经是一个很大挑战。“中央政府和地方政府现在施行的是财政分担体制，上世纪90年代基本都是地方政府出钱，地方其实不甘愿为此买单。2002年后基本上这部分钱由中央出大半。但是这个政策没有在制度上进行明确调整，所以中央跟地方每年都是一事一议，今年多点，明年少点。”
其实，最近几年不断提高的低保标准也蕴含着一定风险。
根据相关规定，制定低保标准的权限在县、市政府手中。它虽然能够调动地方政府的积极性，使之在制定低保标准时充分考虑当地的财力状况，但也形成“各自为政”的局面。全国2800多个县，就有2800多个标准，即便是经济条件相同的区域，低保标准也是不一样的。
民政部社会救助司的官员曾分析说，这会带来两方面的问题：一是随意调整。有些地方确定低保标准主要盯邻县，只要邻县低保标准调整了，即使当地经济状况不许可也要调整；另一种情况是该调不调。就是说物价上涨，低保标准已经不能维持居民基本生活时，仍然从财力角度出发，不予调整低保标准。
扶贫的一处空白
包括中国扶贫基金会在内，各大扶贫机构都遗憾地告诉《瞭望东方周刊》，自己没有城市扶贫的项目。“没有进入视野，现在国内的基金会，关于城市救助的项目非常少。”一家扶贫机构的副处长告诉本刊记者。
不论有政府背景的救助组织，还是民间NGO‘非政府组织’，都在不断启动主要针对中西部农村地区的救助项目，针对城市贫民的救助项目凤毛麟角。
“农村贫困是中国社会贫困的主体，对基金会和NGO来说，农村扶贫、地区性扶贫的目标更明确、更典型，更容易集中资源产生效果。”一直为制度设计提供咨询的关信平说。
一个原因可能是，城市企业下岗问题最突出的阶段已经过去了，人群也发生了很大改变。10多年前，国企改革曾经带来一批贫困人口。不过专家们认为，当时这部分城市贫困人口相对农村贫困人口而言还是强势群体：他们有一定社会能力和政治能力，现在这部分人大多数再就业了，或者已经退休。
与之相比，现在的城市穷人更为弱势，特别是农民工逐渐成为城市贫困人口的主力，其社会关注度就更小了。
其实从整个社会层面来讲，对这一人群关注最多的还是街道、社区。它们作为政府的代表，是从事社会工作的基础性平台，无论从什么意义上说，都要把这一人群纳入到工作范畴之内。
造成上述情况的原因是多方面的，比如，缺乏社会参与的低保制度无法更有效整合社会救助信息。虽然各项优惠减免政策陆续出台，但是行政部门关注的还局限在救助政策的落实上。像从事低保管理工作的民政部门和从事其他救助的政府部门，甚至实施水、电、燃气等减免的公用事业部门，都会关注与之有关的救助政策的实施，但还做不到站在贫困家庭的立场，为其思考综合性的脱贫思路。
“需要直面城市中的穷人。”宋迎昌说，因为对他们根本无法彻底驱赶，只能使他们在城市中流窜、或在城市间徘徊，“目前一些城市把贫困人口聚集区当成毒瘤来看待，动辄拆迁整治。其实，某个阶段的有些情况下，城中村恰好解决了贫民暂时性生存问题，因为生活成本比较低。”
他说，如果运用房价这些手段使其前往郊区生活，会引发严重的贫富对峙，“那里没有工作机会，没有便利的公共交通，随后他们只能失业，或者群居在中心区的地下室里，成为城市发展中被遗忘的、散发着怨气的角落。”
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