印度“红色政权”的执政经验与教训

作者：张千帆来源：《南方周末》发布时间：2011年02月24日点击数： ( 字体：小大 )

“红色政权”要在一个民主体制下长期执政，必须保证其所作所为符合多数民意。

如果说广大农民拥护的“土改”，使印共得以三十多年稳坐西孟“江山”，那么在工业发展的新格局下，其能否继续执政，关键取决于农民这些年来享受的土地权益能否得到有效保障。如果印共被冲昏了头，以至不能及时调整政策方向，迟早会在选票箱前输掉政权。

（向春/图）

大凡知道点印度历史的人，不会对加尔各答这个城市没印象。1946年，印度建国前夕发生了穆斯林分离主义运动，这个城市的种族骚乱曾造成一万多人死亡。

带着对这段历史的兴趣，我来到加尔各答的西邦法律科学大学参加“宪政多元化”年会。一下飞机，就对来接我的博士提到这段历史。他告诉我，加尔各答的族群关系还算平和，尤其是从1977年印度共产党（马克思主义派）执政以来。印共在印度不算大党，无缘问鼎联邦政权，不过曾在印度的两三个邦成功获得过议会多数，而在这个加尔各答作为首府的西孟加拉邦最为成功，至今已实现长达33年无间断的连续执政。在邦议会的二百三十多名议员中，共产党议员多达一百九十多名，可以说是印度“红色政权”的稳固堡垒。

这么一说，顿时激发了我的“亲近感”和好奇心，忍不住问了他一连串问题，想了解西孟邦的“红色政权”是如何长期执政的。

印共长期执政秘诀：保护农民土地利益

印共在西孟的长期执政秘诀无他，归根结底在于“土改”政策落实得比较彻底，深得该邦农民的拥护。

土地制度一直是困扰印度社会的老问题，始作俑者是英国殖民统治者。英殖民者为了征税便利有效，制定了《永居法》，索性将土地所有权交给了包税人（音译“柴明达”），产生了垄断土地所有权的极少数大地主和中介，以及一大批靠租用耕地谋生的农民。

如此不负责任的做法加上印度传统的种姓制度，造成土地资源分配的极大不公。由于耕者不享有土地所有权或长期租用权，缺乏和地主与中介讨价还价的能力，在交易过程中受到盘剥压榨，被迫交纳很高的租金。绝大多数农民不仅很穷，也没有能力或动力增加产量、维护不属于自己的耕地。1940年代后期的独立运动中，国大党吸引农民支持的口号就是“耕者有其田”，希望通过保障广大租户的权利，一举解决印度土地制度的双重问题：土地分配不公和农业低产量。在广大农民和社会其他阶层支持下，国大党领导的印度独立运动取得了胜利。

然而，这不等于英国殖民者留下的土地制度烂摊子能得到及时改革。平心而论，在这个至少当时穷人居多的国家实行民主政治，必然意味着执政者是代表社会下层的左翼政权，而国大党本身就是一个立场相当“左”的政党。这从其主导制定通过的1950年印度宪法前言就能窥豹一斑：“印度是主权、社会主义、世俗、民主共和国，并对所有公民保障正义、自由、平等、博爱”；印度最高法院还曾根据其中的“社会主义”一词，要求政府为老年人提供社会福利。

国大党执政后，政府开始土地改革，剥夺了拥有一万英亩以上的大地主土地，但改革的主要得益者却并非广大农民，而是地位仅次于大地主的富农。

由于土改牵一发动全身，很快在既得利益掣肘下陷于停顿。印度联邦宪法规定，土地改革主要是各邦的权限。联邦政府只是为土地改革提供一般政策框架，但具体实施须通过各邦立法展开，而各邦改革力度差异极大。不少邦政府“上有政策，下有对策”，对执行联邦“土改”并不热心，对钻联邦政策漏洞的行为则听之任之，如任由土地所有者把土地登记在亲属名下，以规避有关土地占有量上限的法律规定。

到今天，一般人都认为印度“土改”总体上是一场失败的改革；统计显示，高达43%的农户仅拥有不到半英亩的土地。国大党并未能兑现当初雄心勃勃的承诺，社会各阶层的矛盾也越来越突出。到1969年8月，仅西孟邦就出现了346起抢占土地事件。

在这种情势下，印共登上了西孟的政治舞台。1977年，印共通过土地改革的政治承诺争取广大农民支持，一举赢得了邦议会多数议席，并于次年进行著名的“永佃行动”(Operation Barga)，禁止地主驱逐租户，租用权成为可以世代继承的永佃权，同时规定租户获得相当比例的庄稼产出：如果地主提供非劳力投入，租户获得一半产出；如果租户提供非劳力投入，租户获得3/4的产出。最后，如果地主决定出售土地，租户还有购买土地的优先权。“永佃行动”产生了150万“分成农户”(share croppers)，其永佃权和继承权受到法律保护。

调查表明，这项行动通过更加公平的土地使用权分配提高了效率，改善了该地区的农业产出，从而为印共在该邦长期执政打下了牢固的政绩基础。

财产权“出宪”，独立司法撤退

当然，西孟土地改革的成功是以清除宪法——更准确地说，司法——障碍为前提的。土地改革显然触动了私有财产权，印度司法不会袖手旁观。这倒不是说印度法官保守，尽管司法精英偏向保守是十分自然常见的现象。印度法院之所以在“土改”问题上显得保守，是因为印度司法是宪法的积极守护者，因而实施宪法中“左”的规定它就显得“左”（譬如将“社会主义”解释为提供基本福利），实施宪法中“右”的规定它就显得右，印度宪法原先将财产权规定为“基本权利”，既有此“尚方宝剑”在手，法院当然拼力死守，从而和政府发生激烈冲突。

英国殖民者虽然给印度留下了极糟糕的土地制度，但也让印度继承了相当地道的普通法传统，法官享受很高的社会地位和独立性。

印度目前有一个最高法院、19个高等法院以及上百个地方法院。高等法院规定所有地方法院的资格、条件、待遇并决定法官升降，地方法官的任免也由高等法院而非地方政府控制。法官待遇可以修改，但不得减少。和其他国家相比，印度法官的工资不算高，不过在印度却属于工资最高的公务员，且待遇优越，由国家提供高等公寓、仆人、汽车和司机。每年的司法预算由最高法院合并各高等法院的提案后提交国会，不经国会讨论就获得通过；在这个问题上，国会可以说是一个不折不扣的“橡皮图章”。

法官任职得到充分保障。印度宪法规定，除非行为不端或失去行为能力，法官不得受到罢免。国会十分之一成员联署才能投票提出罢免动议，由三位法官组成的委员会审查罢免主张；然后国会两院成员多数和2/3表决多数通过决议，才能罢免法官。罢免程序设计得如此复杂，以至迄今只有一位最高法院大法官遭到罢免，高等法院法官的罢免也同样困难。

总的来说，虽然地方法院腐败现象时有听闻，最高法院和高等法院还是相当廉洁的，至少判决质量很高。例如在2010年9月底的一项围绕清真寺的高度敏感的案件中，高等法院判决书竟达好几千页。判决书的长度未必和质量成正比，但是起码体现了印度高级法官的法学素养。

独立的司法精英当然不会甘做“花瓶”，会通过各种适当场合彰显自己的作用，其中包括积极适用宪法并保障公民权利。虽然印度宪法规定了一些具体司法审查权，却没有在一般意义上授权司法审查立法的合宪性，甚至没有明确规定宪法本身的法律效力，但这在印度却从来不是问题。根据宪法第245条，受制于宪法规定，议会有权制定立法，可见宪法控制着议会立法的效力，而宪法从来是法官说了算；他们解释和适用宪法的权力是全面和最终的，不论是中央还是地方的立法或行政部门都受其约束。尤其是宪法第13条规定，任何剥夺基本权利的法案一律无效；第32条规定：任何人的基本权利受到剥夺或限制，都可以向最高法院寻求救济；第226条接着规定：高等法院有权撤销剥夺基本权利的法案。

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