印度“红色政权”的执政经验与教训

作者：张千帆来源：《南方周末》发布时间：2011年02月24日点击数： ( 字体：小大 )

印度法律界的共同常识，就是法院有权依据宪法审查立法。早在1950年宪法制定前，英国就已于1919、1935年为印度制定了宪法性文件，从中衍生出印度的司法审查传统。讽刺的是，英国自己并没有一部成文宪法，也不接受司法审查体制。

就在宪法生效的次年，国大党政府开始土地改革，通过立法改变了地主和租地农民之间的权利关系。这项立法被认为侵犯了宪法第19条和第31条第1款保护的财产权，因而被最高法院宣布违宪。

在“土改”问题上，印度政府和法院玩起了“猫捉老鼠”的游戏：最高法院判决某个立法违宪，联邦或邦政府却改头换面、“换汤不换药”地再通过一个实质相似的立法，如此循环往复。这个过程伴随着政府和法院对人事控制与反控制的戏剧性斗争，最终以政府退却告终。

在最高法院的第一届任期内，首席大法官意外死亡，印度总理看准机会准备任命新首席，却遭到全体大法官以集体辞职相威胁。为了抵制外来任命，最高法院索性采取“论资排辈”体制，首席大法官由大法官中年限最长、资格最老的大法官自动担任。

1960年代后期，这项规则开始受到挑战，新任总理英迪拉·甘地夫人主张最高法院的意识形态必须“与时俱进”，并成功任命了几位带有社会主义倾向的大法官。但在试图改变首席大法官任命方式的时候，她遭遇了激烈抵制。在她任命一位反对派法官作为首席大法官后，三位大法官公开辞职，并导致政府任命遭到铺天盖地的批评，以至她不得不宣布进入紧急状态。1977年，紧急状态终止，而英迪拉·甘地夫人也遭遇大选失败，首席大法官的任命又恢复了论资排辈体制。从这个例子便可看到，印度司法抵御政治干预的努力是多么顽强。

不过政府虽然干预司法失败，却成功修改了宪法，极大削弱了财产权保障。1978年，印度国会的第44次修宪终于将财产权“请出”了宪法，从原先的第31条第1款挪到现在的第300A条。该条规定：“任何人都不得在没有法律授权的情况下被剥夺财产”；言下之意，如果有联邦国会或邦议会的法律授权，财产还是可以被剥夺的。在这个意义上，印度的财产权从宪法权利被降格为法律权利。

这一次，既有修宪明文规定，最高法院没有再抵制，承认财产权不再是受司法严格保护的“基本权利”，并制止了某些高等法院对“法律”读入附加要求的努力。最高法院对土地补偿也采取了极其宽松的审查标准；只要补偿不是虚幻的（non-ilusory），就符合宪法第300A条及1894年《土地征收法》的要求，而后面这部古老法律，几乎允许政府为了任何目的进行征收，其中就有专门章节授权政府代公司出面征收。不夸张地说，如果真按照最高法院的现行解释，那印度司法对财产权的保障或还不如中国。

在排除了司法审查设置的宪法障碍之后，西孟“土改”才得以大刀阔斧地进行下去。

发展与维权的悖论

由于比较有效地实施了保护农民利益的“土改”，印共得以在西孟邦长期执政三十多年，但近年一直面临着农民维权还是工业发展的两难选择。

西孟地区已有相当程度的工业化，但因为左翼领导的工运势力过于强大，导致工业资本撤出部分地区。看来，就工业发展来说，“低人权”模式有其独特“优势”。1990年代以来，印度联邦和某些邦政府开始通过政府征收农地推进工业化和城市化。但是，在“低人权”发展的表面优势背后，隐藏着巨大祸患和社会危机。

2000年4月，为了加速工业化并通过优惠政策吸引外资，印度联邦政府宣布了“经济特区”（SEZ）计划。2005年，印度国会通过了经济特区法。截至2010年，印度政府已

正式批准500个经济特区，但因为当地农民抗议等原因，目前实际运行的不到70个。西孟邦积极响应联邦政策，在Singur、Nandigram等地区设立了若干工业园区。但这项政策遇到农民的阻力，并已尝到政治代价。

2005年，西孟政府在离首府加尔各答25公里处的农村征地，引起当地农民不满和示威游行。这个地区曾是印共最先得手的政治堡垒，当时已连续执政近30年，但是在次年选举中，印共因征地触发民怨而失去了该地区的政权，反对党候选人赢得地方选举。

2007年3月14日，Nandigram工业区发生了印度迄今最严重的一次征地骚乱。农民在示威游行过程中和警方发生冲突，18名示威者被打死，印共也被比它更左的“社会主义联盟”指责为“背叛”了人民。那位接站的博士告诉我，由于西孟政府的工业发展政策损害了众多农民的利益，印共能否在下次选举中成功连任成了未知数。

当然，工业发展和征地问题并不限于西孟邦。2010年8月17日，北方邦又因高速公路征地补偿款问题引发农民骚乱，3名示威者在冲突中被打死。

这些工业征地引发的冲突应验了中国的一句俗语：“成也萧何，败也萧何。”当初西孟“土改”之所以成效卓著，正是因为1978年修宪将财产权束之高阁，因而不能对中央和各邦涉及土地征收的立法构成宪法障碍。

如果说宪法财产权当年保护了少数大财主，那么今天则完全可以被用来保护广大靠租地谋生的农民。虽然西孟“土改”带有显著的局限性，租户只有永佃权而非真正的产权，但是宪法意义上的财产权完全可以被解释为保护租户的永久使用权。

当宪法不能保护地主时，它也保护不了农民。在宪法财产保障缺位的情况下，租户不仅无法抗衡政府对土地的征收，也很难分享征地补偿。这就造成一个尴尬：只要地主愿意出售土地，虽然实际使用土地的租户不愿意失去土地，仍然改变不了失地的命运。如此，则中国社会所熟悉的大规模征地冲突就在所难免。

印度朝野已经认识到高速工业化和“经济特区”政策带来的社会问题。北方邦骚乱发生后，拉胡尔·甘地领导国会成员要求修改1894年的《土地征用法》，辛格总理也明确表示要将此列入下一个议会会期的日程。

有人主张严格解释宪法对征收要求的“公共目的”、保证公正补偿，并规定企业自己购买至少70%的土地，政府代征土地不得超过总面积的30%。

如果这些规定成为立法并得到实施，应有助于缓解印度工业化过程中引发的社会矛盾，甚至能帮助印共挽救其在西孟岌岌可危的执政地位。

从本质上看，这些提案相当于复活了宪法财产权保障，与其修改《土地征用法》和“经济特区”计划，似乎还不如恢复财产权的宪法效力及其相应的司法审查力度。

印度“土改”是左翼政权的产物，并在印共长期执政的西孟邦获得成功。为了推进土地改革，废除财产权保障或许在当时是必要乃至正当的，英殖民者强加给印度的所谓土地产权本身是一套极其任意和不公正的制度。然而，废除一套不公正的财产制度，并不等于这个国家的财产权不需要宪法保障。印度工业化过程中出现的征地冲突不仅体现了私有财产保障的必要性，而且也表明私有财产这套看似“右”的东西和左翼政权并不冲突；印共要想在西孟真正长期执政，就必须有效保护农民的土地使用权。

事实上，工业化和农民利益保障之间并不存在任何必然冲突。在农民土地权益得到宪法和法律保障的前提下，工业化完全可以和平、稳定乃至高速进行。

印度经验与教训告诉我们，“红色政权”要在一个民主体制下长期执政，必须保证其所作所为符合多数民意。如果说广大农民拥护的“土改”，使印共得以三十多年稳坐西孟“江山”，那么在工业发展的新格局下，其能否继续执政，关键取决于农民这些年来享受的土地权益能否得到有效保障。如果印共被冲昏了头，以至不能及时调整政策方向，迟早会在选票箱前输掉政权。

（作者为北京大学宪法学教授）

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