三十年政治体制改革的回顾与反思

 

 

如何才能推动政治体制改革？最后就是权力。权力集中在一个人手里，这个问题就麻烦了，如何加强力度？加强监督、制约的前提是合理分权，两个东西存在才能互相制约的，我们通常讲加强内部监督、自我监督，监督不是来自外部力量，自己对自己不能加强，那叫自省、自律。我们也讲党内监督、内部监督，是相对于外部。党内加强监督也必须把权力划分清楚，几种不同权力之间的监督。所以我提出必须加强党内的监督，在建立党的代表大会常任制度基础上实行决策权、执行权、监督权三权分离。现在没法做，因为代表大会是非常任制的，五年开一次会，一次开七天就散会，我们现在所提出的代表大会代表常任的代表大会，与代表非常任的代表大会差距太大了，天壤之别。代表大会是组织载体和组织形式，和人民代表大会一样，行使权力的形式就是会议形式，是会议制，集体解决问题，单帮人是没有意义的。代表大会闭幕了，代表大会代表的组织和载体都不存在了，不能代表什么，就是说名誉没有任何意义。现在有很多地方试点，代表常任制有常任的意义，没有组织载体没有组织活动没有决策权力。在实践中，有的地方发现没有常设机构不行，就设了一个“党代表联络办公室”，就是组织还承认党代表是代表，到各地视察、调研、职能是这样的。代表大会是党内的最高权力机关，最大问题都是由它来决策的。建议、献策是任何个人都可以做的，必须设常设机构，代表大会的常设机构，比如称作“常设委员会”，类似人大常委会，有了常设的委员会以后，在党的代表大会闭会以后，还有常设委员会，决策权都交给党的代表大会和常设委员会行使。现在的党委是党代表大会选举产生授权的，组织和实施执行代表大会和常设委员会的决策，只有执行权没有决策权，执行权和决策权分开。现在党内的监督机关就是纪律检查委员会，是由代表大会选举产生的，权力来源和党委一样，它们二者是平行的，而且代表大会赋予它专门的职权，首要职能就是监督同级单位，书记、副书记、委员首先要接受监督，不接受监督如何约束？这样监督机构就能起独立作用。政府也有这方面的问题，这次“十七大”也提出了决策权、执行权互相制约、互相协调，实际就是三权分离。现在不行，党委现在是集三权于一身，代表大会就开几天，闭会就没有了，重大决策权在党委，虽然纪委是专门监督的，但是纪委是在党委的领导下，或者是协助党委，也等于是党委自己监督自己，所以三合一是不可能进行监督的。在现行体制下，书记就是不受监督的，最多就是上级对下级能监督，对上级监督也不可能，第一下级是他提拔的，出了问题，上级能掩护、包庇；另外一个是上面对下面的也不了解，监督不了。所以，书记现在是权力太大了。所以，这种体制非改不可。

 

改革的目标就是针对原有体制的弊病，把它改掉。原有政治体制，我简单概括为一句话：“个人高度集权的人治性体制”。这种体制是要彻底废除，要建立一个民主的法治性体制。改革的目标简单的否定、肯定连在一块说，政治体制改革就是要实现从领导者个人高度集权的个人人治性体制，到民主的法治性体制的转变。这个目标就和我们的经济体制改革的目标相适应、相结合，经济体制改革简单说就是实现从计划经济体制到社会主义市场经济体制的转变。而市场经济是民主经济、法制经济，只有实现民主法治体制，才能实现市场经济体制。这就是我的概括。邓小平80年代讲的原有政治体制的弊端是什么？要害和病根是权力过分集中。权力过分集中主要表现为两条，第一、就是不适当的、不加分析的把一切权力集中于党委，社会各种组织的所有权力，国家的、经济组织的、企事业单位的、社会团体的权力，统统的归于单位管，而单位的权力集中在书记手里，就是书记个人。这两个问题，三十年改革，当然我想三十年改革应该做分析，这样的就造成了三十年政治体制改革如何评价、如何估计是要分几个层次。

 

首先从认知方面。认知就是思路、考虑问题的方向有了重大变化和质的飞跃。这和过去比较是很明显的，长时期以来我们对民主政治、法治是不当回事的，有时候也强调民主，往往把民主当成手段、工作方法、工作作风，不当成一个根本性的政治制度。特别是长时期片面、过分地强调民主集中制的主体原则的重要，大大冲淡和贬低了民主，这个问题到现在还没有完全改变过来。民主集中制和民主是两个根本不同层次的问题，但是我们长期混乱，要不等同、要不把民主看成是民主集中制的一个部分，地位很低，实际上民主集中制是组织原则，民主是政治原则。政治原则比组织原则层面要高得多，组织原则是由政治原则所决定的，就等于我们讲的政治路线和组织路线关系一样，但是长期被颠倒了，用民主的东西来强调集中，而对集中又不分析是民主的集中还是专制独裁的集中？实际上所谓的集中就是个人垄断。这种个人垄断到现在已经很难扭转、根深蒂固了。还有长期提的所谓“发扬民主、调动群众积极性”，我很反感，发扬的主体是领导、官，“民主”不是官手里掌握的，这哪是“民主”，我把这个叫做“官主”。所谓“调动群众积极性”是前提错误，群众没有积极性需要外力调动，倒过来不要扼杀、压制群众的积极性才是对的顺理的，群众本身就是历史的主体，有自身的积极性，为什么长期没有？顺理的东西被扼杀和压制了自然没有积极性。松绑放开了不要压制和扼杀群众积极性，小岗村的承包、大包干都是压不住了，群众的积极性是自身具备的，不是外来的。现在有人把民主当成恩赐的东西，是官家给的。毛主席他老人家不是说“让人家讲话天塌不下来”。如果民主的权力是操纵在领导的手里，就不是民主了，而是“官主”。这其实就是中华历史传统文化很深的东西，把“为民做主”、“官主”当成民主。由此“没有民主”造成了文化大革命的历史背景、内在根源。可以一个人说了算，如果有民主制度保证，在中央的大多数是不赞成那样搞的，但是连自己的生存权力都不能保证，中央委员、政治局委员、国家主席的生存权力都得不到保障，那些普通老百姓的权力又算什么？所以老人家一个人出了错，整个全国全错了。

 

文革结束，痛定思痛，应该说认知的理性大大提高。在上世纪80年代初，邓小平提出“没有民主就没有社会主义、没有社会现代化”，他把民主看成是社会主义的本质属性，没有民主的社会主义也叫社会主义假辫子、假社会，对民主问题的认识突破了原来民主禁锢的框框。邓小平很快又讲了“我们的所有改革都是为了发扬和保证人民民主、发扬和保证党的民主”，他指出了改革的目标就是“实行民主”，不光是政治体制改革实行民主，经济体制改革也是实行民主的市场经济。这是很大的前进，比起我前面讲的那些是重大的突破，到后来十五大又提出了“依法治国”。十五大之前的法学家也不断的提出法治问题，但是变成最高层的决策是很难的、非常敏感的，长期的制度是导致“制”不是“治”，看来是一字之差，实际是天壤之别，因为“制”的封建专制也是“制”，所谓法制从唐朝开始的历律也是非常完整和严谨的，但是核心灵魂是专制。现代“法治”的核心灵魂是民主，说穿了一般的民主都不算法治，要有充分的民主，才有可能实现真正的法治。

 

现代法治，首先就是观念，“依法治国”我理解的国指的不是国度、地域。要是按照全国范围就叫依法治国，到省里是依法治省、市里是依法治市、乡村里就依法治乡、到家里就依法治家，我在一个地方还看到依法治路。但是法治就是这个意思吗？我认为“依法治国”的国、马克思主义讲的国家，讲的是特殊机关、国家机构、国家机器，现代法治的要义首先是“治权”、“治官”，当然老百姓也要遵守法律，但是这是第二位，如果把握的只是地域的概念，那就没有抓到实质的问题。承认“治”的概念，在文件上是“制度的基本方略”，实际上是政治体制改革的目标和任务，是未来所要实现的，不是现在已经拥有的，我们现在基本上处于无法治状态，立法不等于有法治。

 

十六大提出了“党内民主是党的生命”，我认为这是非常精辟的，在共产主义运动史上是从来没有过的，我们党曾经有过生命的提法：“团结和统一是党的生命”“政治工作是经济工作的生命线”，而把党内民主提到这样的高度是一大突破，政策策略和团结统一、思想工作也重要，但是和民主相比就是派生的、次要的。没有民主不能保证政策策略的正确，文革的决策就是最典型的，所以后来才有加强党内民主基础建设。或者简单的，我们对民主法治政治体制，后来还提出发展党内民主是政治体制改革的重要组成部分，这些都是在认知和思路上应该肯定，进展很大，但是我想认识到了并不等于做到了，这里涉及文化上“知与行”的关系，我认为现在面临“知易行难”，不是努力做了没做到，其实就是没有做。每次代表大会提出这么多重要的命题，会后没有看到如何落实，就变成说说而已，产生了认知和行动在实际推进上严重的滞后、落后，“行”落后“知”的距离太大。当然这不是说实际推进都没有，单项表层的可以列举很多。有的是前进了又退回去，有的是进一步退两步，有的表面是进实际是退，比较复杂，领导层有各种各样的顾虑，怕影响稳定，最深层的是怕触动自己的权力和利益，冠冕堂皇的是稳定压倒一切。我认为邓小平的“一切”应该正确理解，就是理解“稳定”的重要性，到此为止，不能文字上机械的理解，我就总也想不通了：“稳定压倒一切”首先“一切”是什么？就是稳定以外的一切全压倒，什么都没有了这样理解？还是稳定也包括自己也在内的话，那就把自己也压倒了。进而言之，理解稳定非常重要，不要忽视，但是不要把它作为借口，说穿了我理解应该是“大局稳定动态的稳定，而且是通过小不稳定求大稳定”，因为社会的小不稳定是避免不了，要有调节基础，我们现在的政治体制是调节不了，这是一种积累矛盾、激化矛盾的体制。我们现在又有一句话“把不稳定消灭在萌芽状态”，萌芽都还没长出来如何消灭？实际上就是把人禁锢死了。在西方发达国家的民主制度是一种调节器，民间有不满意有发泄的渠道，有合法规定。意大利非常有意思，天天有罢工、游行，后来我说这是有计划、按比例的罢工，机场是这个航班罢工了，别的航班一样开，我们回国赶上了机场地勤罢工、指挥塔不罢工，我们回来乘坐的飞机是中国的，在那停留装卸行李延误2个小时，地勤罢工没人搬，是我们工作人员自己装卸行李耽误了时间，空中指挥照样还可以飞，所以我们当地的翻译每天都要打电话，询问我们乘坐的航班是不是罢工了？他们罢工都有游戏规则，被罢的也有游戏规则，有非常有限的目标，双方谈判，谈判的双方都要让步，最后都不能全盘按照单方面的意志实现，否则双方都受损失，最后才能妥协。就是有矛盾出来，不断的解决、调节，不会积累成为爆炸性的大矛盾、大爆炸，这些毛主席和邓小平都讲过，没有发布，为什么不会像苏联说的反共大话：不会发生文化大革命？就是矛盾体是稳定的。看起来表面上掩盖、潜藏的矛盾是非常可怕，这就和地震一样，当能量积聚到一定火候，没有时间准备、没有对应措施是非常危险的。

 

我们现在表面的、单项的改革，不触动核心问题，也有的改了，比如说取消党和政府重叠的对口部，是从十三大以后基本上解决了，原来就是党委书记兼行政首长，可是“6.4”以后出了新的花样，党委书记兼人大主任，这是非常荒唐的，党委书记兼人大主任绝对是党政不分、以党代政的混合载体，既没有任何合理性，是两种不同的角色，要遵守两种不同的规则，党委书记兼人大主任遵照哪种规则运行呢？人大主任开党委会按照党委会的规则运行？显然不行。现在来回倒来倒去中间无运行规则，肯定会错位，一时不明显，但必然要出现问题。而且，最荒唐的是不尊重选举人的意志，人大代表、人民代表是经过层层选举最后选出的，就是让你全力以赴的把职务履行好，可是这样等于选了半个，反过来也是，党代会费了很大力气选了党委书记半个，全体党员不是受侮辱了？而且我们这两个职务的社会兼职是很普遍，人大主任和党委书记在中国是两个非常繁重的角色，全力以赴做一个角色，老实说没有谁敢说自己能做好，一个都做不好还做两个，等于是延误工作，我想到了一个形象的比喻，姚明是全世界的篮球明星，要他兼做排球明星，肯定什么都做不了，现在一个角色已经到了极限，再兼一个谁都承担不了，道理是一样的。等于是前进一步又后退了。

 

有的是不触动实质性的问题，比如干部制度改革。确实是探索了很多，出的文件很多，但是没有触动实质问题。实质就是在用人上，所有干部大包揽，原来建立公务员制度相配套，成立了人事部，目的就是原来组织部管理的行政人员、公务员由人事部管理，现在人事部又变了，还是党委管，政府管太多就和企业的市场经济一样，该管的不管、不该管的乱管。我想在管人的问题上也应该是抓大放小，党委主要管十三大讲的重要干部，主要是选举产生的、与政府系统对应的一系列干部，由公务员直到行政选举产生的这种决策者是最重要的，其他的不要管太多，这个没有触动，党委管的太多。第二还是书记、组织部长，现在首先是在基层搞，层次很低，为什么不能在上面搞？基层从来是经济文化最落后的，专门选最落后的试点，要试点就应该到先进条件好的地方搞，我认为这才合情理，条件好的带动条件差的。政治体制调整后，我认为反而边缘化了，上面不搞下面搞，还有干部人事的改革，所有文件都有问题，文件的适用范围都不包括中共中央、全国人大、国务院、全国政协，这一级的党政领导干部选拔任命条令和纲要都不包括在内。