三十年政治体制改革的回顾与反思

 

我还发现我们的文件，包括从上到下的文件，文件的文体基本上都是无主无据，无主语，中央的文件对谁说？就是必须……不能……谁不能呢？省委下面。那省委的文件也不包括自己，层层下面，到了乡镇，主体就是农民了，和踢球一样最后都踢到野地里。所以为什么我们的一些政策和文件无法落实？我认为中央的决定，首先是要规定中央在这个问题上明确本级的应该如何做，相应的地方也要如何做，中央做到了地方才能跟着做到。我们现在严密的上下纵横交错的党政领导体制，上行下效的效应是非常严格的，包括腐败也是上行下效，党风、政风建设等等都是这样。十三大包括胡耀邦提出反腐败，中央开了八千人的大会才往下推行。尽管现在提出很多基层的各个方面的就是有实质性问题，有的表面是进、实质是退。比如前段时间的党委票决制，最初的票决制是只对干部，人，事先没有规定，这次十七大规定了重大事项决定要实行票决制，有两点是前进，第一是表决程序严格，过去常委会表决比较随意，举手口头都行，现在必须依据票决，在表决程序上严格化是进步；第二是强调全委会票决制，即使全委会没有召开，常委会决定的也要征求全委会的意见，决策的层次提高、范围扩大，也是一大进步；有两点在民主问题上是实质性倒退，第一、所谓票决制，是上级党委票决下一级党委书记和行政职员，先说党委书记，党章规定党委书记、副书记、常委都是同级全委会选举产生的，尽管是推荐提名人选，既然全委会有选举权，难道没有提名权？一经票决就堵死了，发展党内民主，就应该改进提名权，同级的党委委员有权提名候选人，上级票决就把同级全委会选举变成上级党委任命。第二、下级政府的行政首长，法律明确规定人大代表有联名的提名权，主席团提名、党委提名，上级单位一律票决就违反了这条法律规定，当然也可以说这是提名。在我们的选举里提名权是很重要的，尤其是大范围选举，如果提名提不上是不可能选上的。选举只能是把最差的选下来，没有提名再好的也选不上。这是没有配套的，比如下一届的党委书记、首长选举，如采用差额“二选一”，单位提名一位，自下而上提名一位，两位有同等的法律效应，选谁算谁，也还可以，但是现在没有，就是上级党委票决决定批准。这也积累了一些经验，比如改革干部人事制度、公务员制度，初步框架建立了，公务员制度还有很多需要完善，还有就是分类的问题，十三大提出了公务员的分类是政务类和业务类，但是没有被采用，包括现在的《公务员法》印的是领导系列和非领导系列，公务员法就是废除官本位，结果是以官本位为标准，就是带“长”字和不带“长”字。政务类是选举类和任命类严格划分清，选举类就是从公务员到乡镇政府组成。业务类有很多部门的业务有专业性，涉及任期制，现在党内对选举的党委书记、副书记、委员不明确规定任期制，非任命的规定任期制，任命的不存在任期制，是领导机关任命，认为你在这个岗位合适就任命，不行就调到其他的岗位是没有任期的，选举的任期是三年、五年，不得超过两届，现在把任期制做的太泛。有的管理学院搞任期制，中层干部到教研室主任任期两年，根本没法做事。研究这个，推进是有，在进展的方面由于认知提高加上市场经济发展，民主自由的环境在曲折中酝酿。现在的自由比过去是有很大变化，但是没有制度保障，我认为没管最明智，只要管矛盾肯定激化，还没有制度保障。十七大提出营造民主环境，我认为环境还是其次，应该有制度才能巩固和进一步发展。我想这是取得的成果。

 

突出的问题是原来的总弊端，没有得到改善而且有加剧的趋势，表现在两方面，党政不分，以党代政，党管一切，现在党委的权力大、责任小，这是绝对不合理，有多大权力就有多大的责任，现在有一种说法也是公开的记录文字，“单位领导政府负责，单位决策政府执行”，领导不负责、负责不领导，决策者不负责、负责的不能决策，这涉及到我们制度能不能推行不具备前提条件。问责制的前提是权、责分清，现在的问责制，我看媒体报道，基本上是行政首长和部门的负责人，很少对党委书记问责，更没有问责党委，这在现实生活中是很普遍的。不管是哪个地方的重大事件不是书记不点头能定的？在现实生活中，有个媒体对我说，有个地方“县检察院”，到“县法院”起诉“镇党委”，当地农民砍伐森林被抓，一调查是镇党委批准的，这就涉及民主法治党委能否成为被告？最后法院审理党委是否违法？那是另外一回事，但首先是党委能否成被告，现在法律上没有依据党委是否能成被告，党委是法治权力最大的机构，违法又不能上法庭，以法治国就很难讲。党委决策或者党委领导、政府决策，就把人大劈开了，人大又变成了橡皮图章。还有比较典型的后来实行的纪检监察，典型的党政不分的以党代政的体制，纪检是党内的，行政监察是政府的内设机构，性质职能差别太大，说是一套人马一套机构、两个牌子，实际上行政监察没有事，原来这也叫做体制改革的创新，实际是倒退。我通过查资料，1952年中共中央发的文件、人大做的决议，叫做党内监察委员会和政府监察委员会逐步实行合署办公，合署办公就是取消行政监察的前奏，到1959年正式作出决议取消了监察系统，从中央到地方都取消。改革开放好不容易恢复监察部门，结果很快就合署了，合署以后两个都削弱了，纪委、党政监察、行政监察的任务是非常复杂、琐碎的，正经事没法做。

 

第二方面是书记集权，问题太大，不是形式，主要是实质，在形式上具体讨论、票决、上级检查的程序都没有违反具体的领导决策。邓小平早就提出了：“以集体领导的外表掩盖个人装扮的实质”，这种现象太普遍，问题的本身是有体制问题和思想观念问题，也有对组织原则的扭曲问题。首先谈体制问题，党内权力机构和领导体制在实际运行中是扭曲状态，按照党章规定，党内的权力机构或者权力关系，按照地方来说有三个层次“地方党代表大会、全委会、常委会”是三个合法的权力机构，这三个的关系是层层授权，代表大会是最高权力，下面绝对服从上面，实际运行中却是倒过来的，常委会领导全委会，全委会领导代表大会。这还不算现在常委会上面加了书记办公会议，书记办公会议在党章中没有，是违反党章，在地方党委运行是有根据，地方党委工作暂行条例里规定：就是决策议事机构由全委会、常委会甚至党委会。书记办公会的构成是由书记、副书记、加上组织部的，已经超过了常委会的半数，那书记办公会定了的事到了常委会，其他没有参加书记办公会，反对的都要通过，常委会就没有一点意义了，再加上我们现在说穿了一般党员的权利很难保证，党委委员、常委的权利也无法保证，也都不能随便发表意见，就是现在的哑巴常委现象。在这种情况下，整个权力就全部集中到书记手中，书记办公会议又由书记主持，本来合法的权力机构是代表大会、全委会、常委会，现在变成了书记、书记办公会议、常委会、全委会、代表大会，实际上就是个人集权。

 

还有对民主集中制的所谓理解，我们的民主集中制问题存在一塌糊涂，说穿了就是在组织原则上没有进行拨乱反正。我举一个理论上也是现实中的问题，按照民主决定重大问题叫做先民主后集中或者是先集中后民主，这是毛主席发明的，他把民主集中制分为两个阶段（民主阶段、集中阶段），这是完全错误的。中央党校下边的一位书记对“先民主后集中”的解释就是单位决定重大问题书记没想好，召开党委会请大家发表意见，从大家发表意见里启发和概括后，书记就可以定夺，这是“先民主后集中”。“先集中后民主”就是要党委对书记已经想好的开党委会提出的议题，请大家发表意见，发表意见肯定是好的补充，这就叫做党委集体决策。我听了很惊讶，认为概括的很精彩，这样的做法，在现实里从中央到地方都是这样做的，我当时发表了三点意见，第一是把“民主集中制”理解错了，这不怪你，我们的文件上和理论家都是这样说的，“民主集中制”就是民主和集中对立统一的有机集合，由民主和集中组成的，既然是两个概念就要分前后，把“民主集中制”看成是民主和集中两个概念的集合是完全错误的，连词义都不符合，在英语、法语、德语里，民主主要是个形容词，集中制是名词，就是说民主集中制是民主的集中制不是专制独裁集中制，不可以分开的，它们的属性是不可能分割开的，而且七大党章上的三次修订都是讲“民主的集中制”，汉语“的”是可以省略，但是不能忘了是省略“的”，不是改为“和”，有了这个前提就能论断。第二不管是“先民主后集中，还是先集中后民主”，要害的问题是书记垄断了决定权，委任制至少有发言权，民主集中制的实质当然是包括发言权，关键是在决定权，就体现在党委决定问题一人一票，书记和委员的权利是等值的，现在书记全垄断了。进一步削弱党的领导就是改变党的领导体制，问题的严重性是把党的领导体制由委员制变成一长制，就是首长制，副职和其他人提意见只是参考的，但是党委会是集体领导体制不是首长制，把党的领导体制都改变了。再进一步和封建皇帝、开明皇帝没有区别，开明皇帝唐太宗李世民上朝，上朝也是决策议事，上朝也是两种情况，一种是异族侵犯，议和还是出兵？皇帝不知道如何处理，有上朝意识、有奏本，就能根据大臣的意见是议和还是出兵。还有一种情况是皇帝自己已经有决策，上朝就是印证自己的决定，也要让公众执行。所以，现在我们的无产阶级新人类和封建阶级的皇帝也差不多，这就是一个很严重的问题。这是从体制上对民主组织原则理解明确。

 

另外还有一种说法就是“一把手”，单独把党委书记称“一把手”、党委书记和行政首长合称党政一把手。我公开写文章、多次呼吁废除这种说法，这不是简单称呼的问题，是党内职务的实质问题，最早的起源是毛主席在民主革命时期讲到党委工作方法，他把党委书记比喻作班长，这比喻也不确切、不科学，班长和战士的关系不是党委会、不是集体委员制，部队是军事编制、典型的一长制，也不是少数服从多数的关系，是指挥和被指挥的关系。毛主席的这个比喻本身不合理。建国前期，成立华北局以后，中央后面有各个中央局，建国初期各个省市自治区到所有党组织，设立了第一书记、第二书记、第三书记，还有第一副书记、第二副书记、第三副书记的设置，这在党章上从来没有出现过，严格来说这是乱搞。第一书记、第二书记在党章上见过一次，在十二大党章的纪律检查委员会，第一书记是由代表大会选举产生的，是党章上唯一出现的第一书记，十三大彻底改观，第一书记、第二书记，一直到十三大才结束。结束以后，提出“一把手”成了一个替代物，表明这是周密的设计不是身份，既然是“一把手”肯定一把抓，而且我们体制中所有的规定，书记都是总负责、第一责任人，在南方发达地区还把书记称作“老板”。我向南方一个地级市的书记请教如何把党委、政府、人大、政协的关系协调好？没想到他回答了一句话，“他们通通都是我的助手”，等于说书记就是大家长，所有领导都听从书记，当时了解这位领导思想还很解放，但是他已经都习惯这一套了。这种体制现在不但没有削弱，还在很多环节加强，在有形无形中强化，所以现在改革的任务非常艰巨、任重道远。

 

我一直呼吁，解放思想应该是在政治体制改革问题上来一次大的思想解放，禁锢太多，小的解放没有效果，每次都是针对性，不仅在实践上落后，对政治体制理论的研究也落后。我们号称历来重视理论研究，七千三百万党员，全世界超大型，一个十三亿人口的泱泱大国，对政治体制改革如此重大、复杂、关系党和国家命运的问题，竟然没有一个专门的研究机构？改革开放以来，对社会各种问题的研究机构很多，很小问题都有研究所或者研究中心，而且还有很多是简单重复交叉，研究出的成果也是简单重复制造垃圾，不惜财力物力继续大搞，相比之下政治体制改革怎么就如此落后？在十三大之后，中央成立了政治体制改革研究室，相应的各个省市都有了政治体制改革研究室，也成立了中国政治体制改革研究会，办了《中国政治体制改革杂志》，只出了四期就自生自灭了。后来到了大转折、大调整以后，中央政治体制改革研究室取消了，很快上行下效地方各省市都取消，一个没留，现在据我了解，全国无论官方、民间、半官方政治体制改革研究机构一个都没有，这和我们的党、和我们的国家太不相称。究竟要如何做？或者停顿一段时间，必须有理由说服全党全国人民，要理由就必须有研究。我最近一直想是否向上面提议成立这个机构，还没酝酿好。

 

主持人：谢谢王教授做的精彩讲演！大家知道体制改革，尤其是政治体制改革主要是靠党中央做决定。民间的推动是非常有限的，王老师在中央党校里，目前党校是思想比较活跃的地方，是一个可喜的现象，激烈讨论探讨未来。刚才王老师和我说，党校今天思想活跃也得益于胡耀邦同志当初在党校做的四点指示“不打棍子、不戴帽子、不揪辫子、不装袋子”，所以今天在党校里才能保存比较开放、认真的讨论。